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直击权健事件之后的监管之责

2019-01-18 13:22 来源:法制日报 参与互动 
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  直击权健事件之后的监管之责

  □ 本报记者 万静

  近日,天津权健被爆出虚假广告宣传、火疗引发多起伤人事故、涉嫌传销被立案调查等行业内幕,不仅让权健成为社会热议话题,同时更是将保健品行业推向了舆论的风口。

  然而,伴随着保健品安全问题的频频出现,我国保健品市场的发展却是迅猛异常。2018年年初中国保健协会对外披露的数据显示,目前我国保健品的每年销售额约2000亿元,其中老年人消费占了50%以上。而且,据业内估计保健品市场的年销售额还有很大的上升空间。

  近年来因保健品质量与安全问题引发的事故层出不穷,因食用保健品致伤致死的事件也不胜枚举,社会各界在质疑保健品质量安全的同时,也拷问着保健品市场的监管之责。

  “丁香医生”和权健公司的“论战”,引发了众网友的热议和讨论,也受到相关部门的注意。那么,如果不是“丁香医生”将事件公布于众,相关监管部门几时能发现权健公司的违法行为?权健公司不是名不见经传的小企业、小作坊,而是涵盖保健、医疗、化妆品等众多领域的集团公司,缘何没有被纳入有效的监管之中?我国对于保健品市场的监管之责到底哪里出了问题?这是在热议事件之后需要冷静思考的问题。

  保健食品功能有明确规定

  夸大宣传违规营销问题多

  2018年2月,原国家食药监总局发布《关于规范保健食品功能声称标识的公告》,明确保健食品功能声称标识的有关事项。其中一条是:未经人群食用评价的保健食品(营养素补充剂产品除外),应在标签、说明书“保健功能”项下标注“本品经动物实验评价,具有×××的保健功能”。

  如此详细地规定功能声称标识,体现出监管部门加强保健品市场管理的用心。之所以要对保健品功能声称这个细节进行深究,就是因为目前保健品市场存在夸大功能,甚至将功能等同于疗效的虚假宣传现象。

  中国政法大学教授王敬波说,实际上,在我国,“保健食品”在法规中被限制得很死。按照国家规定,我国允许注册申请的特定保健食品的功能只有增强免疫力、辅助降血脂、辅助降血糖、抗氧化、辅助改善记忆等27种,超出27项功能范围的都属于“非法”,大家经常听到的壮阳补肾、活血通络、益气固本根本就不在此列。

  然而,法规概念上的“保健食品”和商家经常使用的“保健品”概念存在脱节。部分企业抓住公众的认知误区,在保健品的标签、标识、说明书、外包装、宣传资料、网页上明示或暗示疾病预防、治疗功能,夸大保健效果,误导和欺骗消费者。

  记者网络搜索相关信息并梳理相关数据发现,近年来经相关部门批准注册的“保健食品”有9000多种,地方各级部门批准的各种“食字号”“健字号”等相关产品却高达5万种之多。企业利用监管的漏洞,大肆生产销售概念模糊“保健品”,这一问题至今依然无解。理论上,监管部门应尽最大力度,把“食字号”“健字号”整个儿梳理清理一遍,但是这其中又涉及一些地方利益,清理违规保健品之路走得不会太容易。

  保健品广告宣传划有底线

  销售环节是市场监管关键

  中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧介绍,按照食品安全法第七十八条规定,保健食品的标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能,内容应当真实,与注册或者备案的内容相一致,载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等,并声明“本品不能代替药物”。保健食品的功能和成分应当与标签、说明书相一致。

  按照广告法规定,保健品的广告宣传应与药品做严格区分,除去应当显著标明“本品不能代替药物”,还不得包含下列内容:(一)表示功效、安全性的断言或者保证;(二)涉及疾病预防、治疗功能;(三)声称或者暗示广告商品为保障健康所必需;(四)与药品、其他保健食品进行比较。

  简单说,不论是产品包装、标签或说明书,还是广告宣传,都不能代替药物,不得与疾病预防、治疗挂钩,这是所有保健品对外宣传的底线。而在2016年国家食品药品监督管理总局关于保健食品的27项申报功能中,“辅助”“改善”“缓解”是最常见的功能表述说辞。但是,在实际销售中,很多保健品公司大面积夸大保健品作用,甚至通过“现身说法”凸显保健品的疗效等做法十分常见,并非只有权健公司一家。

  而这恰好说明当前保健品市场监管的盲点或痛点,并非在产品准入和广告宣传,而是在销售环节。

  销售模式日趋多样化门槛低

  “小杂散”带来基层监管难题

  在人口和面积占比更大的县、镇等基层,保健品市场的乱象和监管难题更是不容忽视。

  在湖南省娄底市食药监局的一份汇报材料中,记者看到了我国基层保健食品市场监管中存在的管理困局。

  据统计,娄底市经监管部门备案许可的保健食品专营店1005家,销售保健品的药品批发经营户10家,药店1259家,共2274家具有合法资质的保健品经营户。

  然而实际上,全市13210家食品销售主体和6634家餐饮服务主体基本都涉及保健食品经营,全市实际经营保健品的商户超过2万户。这就带来了一个问题:基层保健食品经营者主体规模小、退出成本低,大多没有长远规划,经营行为短视,从业者水平参差不齐,普遍缺乏保健食品相关知识。

  记者了解到,保健品市场在我国基层呈现的就是“多、小、杂、散”的特点。

  据悉,基层的食药系统监督举报电话12331,曾多次受理保健食品会议销售投诉,执法人员接到电话后当即奔赴现场,但销售人员已离场,诸如此类“打游击”式的销售方式给查处带来巨大难度。而且基层保健食品夸大功效宣传的现象普遍存在,这些无证无照的“山寨保健品”销售企业,配以养生保健讲座、礼品赠送、会展销售等形式,进行保健食品非法广告宣传,将各种“证照”“批文”扩印张贴,骗取消费者信任,最后高价销售,获取暴利后迅速离开娄底。这些对于监管力量薄弱的基层执法部门来说,监管起来明显捉襟见肘。

  如今,保健食品销售模式日益多样化,除传统型模式(产品经过多级批发商到达零售终端)外,新出现了网络销售、电话销售、会议销售、健康咨询等多种方式。网络销售门槛低,监管部门难以对相关产品进行必要的检查,消费者也无法在购买之前对其质量进行验证。电话销售、会议销售、健康咨询等方式隐蔽性强、流动性大,易形成监管盲区。

  产品功效定位模糊不清

  缺标准致监管难上加难

  中国人民大学法学院教授刘俊海认为,公众对保健品的质疑,主要集中于它模糊不清的功效及评价标准上。缺乏规范的评定标准和方法是监管保健品市场的最大问题。不同的保健品和评价单位所用的指标和方法不同,缺乏共同标准;评价效果的实验设计粗糙,对照缺乏或不合理,形同虚设;指标及其解释也非常随意。

  从科学角度看,保健品的有效性缺乏证据。一般来说,保健品的原料大多为人参、燕窝、虫草、灵芝、蜂乳、花粉等,或蛋白质、肽、氨基酸、维生素等营养成分;甚至肠道的正常菌群也能成为防治疾病的保健品。只要敢想、敢大手笔地花钱做广告造势,不管什么似乎都可能成为保健品。

  许多保健品的根据在逻辑上也是荒谬的:比如花粉可以美容、乌龟可以延年,大多出于一种直觉的原始思维,恰恰这种直觉思维方式在我国有着深厚的文化基础。其实,不论从化学分析、实验或临床试验的结果来看,大部分传统补品都没有所谓的保健作用,甚至连普通的营养成分都缺乏。 

  刘俊海认为,“吃什么补什么”的说法在科学上更是毫无道理。人吃下去的各种食物,其中的营养成分不过是蛋白质、碳水化合物、脂肪、维生素、常量和微量的矿物质和纤维素等。维生素和某些微量元素如碘、锌、硒虽是人体代谢所必需,但需要量有限,绝非多多益善,保证膳食均衡就足够了。长期大剂量服用不但无益,还可能引起毒副作用。由于心理暗示,服用保健品者可能出现良好的主观感觉,但这经不起验证。

  刘俊海说,要用科学实证来“对抗”许多人对保健品的主观感受,这样的监管可谓任重道远。

  建专门食品药品执法队伍

  走常态化专业化监管道路

  北京大学法学院教授王锡锌认为,要从根本上解决保健品非法营销骗老、坑老等市场乱象,还要将这类监管常态化,走专业监管的道路。作为一类特殊商品,保健品类型复杂、品质良莠不齐,具有一定的特殊性和专业性,没有专业的监管机构和队伍,很难取得常态化的监管效果。要切实加强打击食品药品违法犯罪的力量,必须建立一支专门的执法队伍,积极开拓监管手段与途径。

  而参照国外经验,设立专业的食品药品执法警察队伍是一个可行的选项。一方面,由于食药品安全调查的专业性,食药警察可以和食药专业人员无缝对接,可以更有效地专注于食药违法犯罪的执法,提高执法的专业性;另一方面,有了食药警察,发现食药违法问题,就可以在职权范围内对违法行为展开调查,快速查证、快速移送司法处理。对于一些重大食药违法犯罪,责任人员有逃匿、销毁证据可能的,食药警察还可以及时收集、固定证据,控制犯罪嫌疑人,使食药执法更为迅速高效。对一些屡教不改的违法者,食药警察可以采用拘留、逮捕的强制手段,在提高食药执法力度、减少执法阻力等方面实现实质性突破。

【编辑:梁静】
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